“工业文明观察”关注工业如何塑造国家命运。我们把复杂的事说清楚，不追一时的喧嚣。

从这一期起，按国别一个一个往下梳理。第一个是印度尼西亚，分几期写完；这一期先讲它为什么改，以及改成了什么。

一块镍矿石，从地下开采出来之后，可以直接装船出口，也可以经过冶炼、加工，进入不锈钢或动力电池的生产链条。对资源出口国而言，两条路径意味着不同的收入来源，也影响着工厂建在哪里、技术由谁掌握、就业机会留在哪里。

印度尼西亚希望改变的，正是自己在这条链条中的位置。

作为全球最大的镍矿生产国，印尼通过限制镍矿石出口，推动企业在本国投资加工。从矿石到金属，再到电池材料，它试图依靠资源优势，为工业发展争取更多空间。但矿石留在国内之后，技术、人才和产业配套能否随之积累，仍是这场转型需要回答的问题。

从一块镍，看一个国家的工业选择

镍耐腐蚀、耐高温，是制造不锈钢的核心元素。全球约三分之二的镍进了不锈钢炉，在中国这个比例接近八成。电动车普及后，镍又成了三元锂电池提升能量密度的关键材料，欧洲人称它是能源转型的“新石油”。

但镍的供给高度集中。2024年全球镍矿产量约370万吨，其中约一半来自印度尼西亚；储量上，印度尼西亚约2100万吨，居世界第一。

镍与日常生活的联系，比人们想象得更紧密。它是不锈钢生产的重要原料，也用于部分动力电池的正极材料。随着新能源汽车产业发展，镍在能源转型中的作用受到更多关注。

不过，并非所有动力电池都需要镍。三元锂电池使用镍，磷酸铁锂电池则不使用。因此，镍的产业前景既取决于电动车市场规模，也受到电池技术路线变化的影响。

在全球镍供应版图中，印尼占据着突出位置。按美国地质调查局2026年发布报告的更新数据，2024年印尼镍矿产量约231万吨，占全球总量的六成以上。这里的产量按镍金属含量计算，并非开采出来的矿石重量。

如此丰富的资源，为印尼提供了发展产业的条件。但资源丰富，并不意味着加工技术和制造能力会自然形成。如果矿石长期以原料形式出口，更多加工活动及其带来的收益，就可能发生在其他国家。

印尼希望把这些环节逐步留在国内。这也是理解其镍产业政策的起点。

一、为什么不愿继续卖矿石

1985年，印度尼西亚禁止原木出口，本国木材加工业随之爆发，一度成为全球最大的胶合板生产国和出口国；1988年又禁止藤条初级品出口，藤制品产业兴起。思路很清楚：不让本国永远停在“挖出来就卖”的位置上。

把时间线拉长，脉络更清楚。独立初期，苏加诺政府推行“进口替代工业化”，但受资金、技术和管理条件限制，1960—1966年GDP年均增速仅约2%。苏哈托上台后转向务实，1967年颁布《外国投资法令》吸引外资，靠油气出口换来资金建工业；1986年国际油价暴跌后，又转向“出口导向”，服装、制鞋、木材加工等劳动密集型产业迅速成长。

世纪之交的亚洲金融危机打断了这条线。2004年上台的苏西洛政府提出“六大经济走廊”等规划，但制造业占比停滞，出现了所谓的“过早的去工业化”。于是“下游化政策”便成了印度尼西亚找回工业动能的应对办法——即：原材料留在本国加工再出口，赚取更高附加值。

图1 全球陆基镍资源储量分布情况

图1来源：米寰鹏、张恒《印度尼西亚镍矿资源及利用概况》

对印尼而言，通过资源加工推动工业发展，并不是一个全新的想法。它曾在木材等行业采取限制原料出口、鼓励国内加工的政策，试图改变主要依靠初级产品参与国际贸易的方式。

镍产业延续了这一思路。与直接出口矿石相比，境内加工有望带来更多工业投资和就业，并带动电力、港口、运输等配套设施建设。对政府来说，更长远的目标是：让资源开采与本国制造业建立更紧密的联系。

这一政策通常被称为“下游化”。简单来说，就是推动原本主要停留在开采环节的产业，向冶炼、材料加工乃至制造环节延伸。

印尼的政策经过了多次调整。2009年矿业法确立了提高矿产品附加值、推动境内加工的要求；2014年，矿石出口限制开始实施；2017年，部分低品位镍矿石出口获有条件放宽；2019年，政府决定提前收紧政策，自2020年1月1日起全面禁止镍矿石出口。

政策虽有反复，目标却较为一致：减少未经加工的资源直接出口，扩大国内加工活动。

这也解释了为什么印尼会将镍产业与“资源主权”联系起来。在其政策叙述中，资源如何开发、在哪里加工，关系到国家能否利用自身禀赋争取发展机会。

二、出口受到限制，工厂为什么来到印尼

2014年，印度尼西亚修订《矿产和煤炭矿业法》，禁止未加工矿石出口，要求矿企在境内建冶炼厂。政策一度因冶炼产能不足在2017年放宽，但方向已定：2019年宣布禁令提前两年执行，2020年1月1日全面禁止镍矿石出口生效。

印尼官方的说法很直白：不能只靠卖原材料。这背后是“资源民族主义”——把自然资源看作国家发展与战略自主的支柱，话语上落在“资源主权”“国家利益”“发展权”。

印尼的底气来自三处：

·资源禀赋。以红土镍矿为主，分布在苏拉威西、马鲁卡、巴布亚等岛屿，矿床规模大、埋藏浅、便于露天开采。

·产业带动。禁令一出，企业被迫到印尼建厂，冶炼项目迅速增加，下游的镍铁、不锈钢、电池前驱体逐步落地。

·资本与技术。中国企业深度参与，从冶炼到电池材料形成完整链条；有报道称，中企掌握印尼约四分之三的镍产能。

软肋也很明显：红土镍矿品位低、成分复杂，镍不以独立矿物存在，难以物理选矿富集，只能直接冶炼，难度不小。资源是天生的，能不能变成产业，还要看资本、技术和配套。

出口禁令改变了企业获取原料的条件。当镍矿石无法继续直接运往海外加工时，在印尼投资冶炼便成为部分企业调整生产布局的选择。

但一纸禁令并不能自动带来工厂。项目能否建成并持续运行，还需要资金、技术、电力、港口和稳定的市场需求。

印尼拥有丰富的红土镍矿资源，但将这类矿石转化为不同用途的产品，需要相应的加工技术。用于不锈钢生产的镍铁，与进入电池材料生产环节的镍产品，对工艺和产品质量的要求并不相同。从开采走向加工，首先要跨过技术和投资门槛。

因此，印尼的镍产业扩张，也是一场资源、资本和技术的结合。包括中国企业在内的外国投资者参与了当地冶炼及材料项目建设，将加工工艺、设备和市场渠道带入印尼。资源优势由此与外部工业能力发生连接。

理解这一变化，需要区分两个层次：加工活动在印尼扩大，意味着产业布局发生了变化；这些活动能否进一步带动本地技术和人才成长，则关系到工业能力能否积累。

前者可以通过工厂和产量较快呈现，后者往往需要更长时间。

三、从冶炼到电池，还有多远

镍的另一头是买方。欧盟境内镍产量占全球不足1%，2022年其镍及相关产品进口中，印尼份额居首，超过40%。

一是战略依赖。欧盟推进《欧洲绿色协议》，承诺2050年碳中和、2030年较1990年减排至少55%；有预测认为，到2040年电池将取代不锈钢成为镍的最大终端用户，需求至少增长30倍。

二是经济安全。禁令推高价格，2022年3月镍价一度突破每吨10万美元，伦敦金属交易所被迫暂停交易。

三是制度权威。2019年11月，欧盟启动世界贸易组织（WTO）磋商程序，专家组后来裁定印尼的出口限制违反自由贸易规则，但“战略原材料”，选定47个战略项目强化本土产能；通过“全球门户”计划支持印尼等国绿色转型，同时与菲律宾、赞比亚、坦桑尼亚等国拓展镍源；2025年9月，欧盟与印尼的《全面经济伙伴关系协定》（CEPA）谈判基本达成一致。

图2 2020—2024年全球镍价

图2来源：刘 畅《印度尼西亚镍矿出口禁令：政策历程、实施动因与全球影响》

“从卖矿石到造电池”概括了印尼的产业愿景，但其中包含着多个环节。

矿石需要经过加工，形成适用于不同用途的中间产品；进入电池产业链后，还涉及电池材料、电芯及电池系统筹 生产活动。各环节所需的技术、设备、人才和客户体系并不相同，不能简单视为一条会自动向前延伸的道路。

对印尼来说，扩大冶炼规模为产业延伸创造了条件，但后续发展仍需解决一系列具体问题：产品能否满足下游客户要求？本地企业能否进入供应网络？劳动者能否从一般岗位进入技术和管理岗位？设备维护、工艺改进等能力能否逐渐在当地形成？

这些问题决定着工业投资与本地经济之间能够建立多深的联系。

同时，市场也在变化。磷酸铁锂电池凭借成本和性能优势扩大应用，说明新能源汽车产业的发展并不只有一种材料选择。[3]印尼以镍为基础布局电池产业，需要持续面对技术路线和市场需求的调整。

因此，评价这场转型，既要看新增了多少加工产能，也要看印尼能否逐步形成适应产业变化的能力。

四、产业升级，还要面对哪些约束

印尼的选择并非只在国内产生影响。镍矿石出口受到限制，也改变了海外加工企业的原料获取条件，由此引发贸易争端。

2019年，欧盟就印尼相关原材料措施向世界贸易组织提出磋商请求。2022年，WTO专家组认定，镍矿石出口禁令及境内加工要求不符合《关税与贸易总协定》有关规定。印尼随后提出上诉，争端未在当时完成最终解决程序。

这一争端呈现出资源国工业化面临的一项现实张力：印尼希望通过限制原料出口推动境内加工，欧盟则要求相关措施符合既有贸易规则。产业发展诉求如何与国际贸易义务协调，成为政策必须处理的问题。

争端之外，双方也在推进合作。2025年9月，欧盟与印尼结束《全面经济伙伴关系协定》谈判，表明贸易分歧与经贸合作可以同时存在。

对印尼而言，更长期的考验还在国内。

新增工业项目能为当地带来哪些岗位？本地企业能获得多少配套业务？冶炼所需的能源如何供应？污染治理、生产安全和周边社区利益如何得到保障？这些都影响着产业扩张能否获得持续支持。

如果加工规模扩大，却难以带动本地企业和劳动者成长，资源与工业之间的联系仍可能较为有限。反过来，如果投资能够促进技能培养、供应商发展和公共设施改善，其影响就可能超出镍产业本身。

结语：矿石留下之后

对印尼来说，这是一次“以资源换产业”的尝试。禁令确实把冶炼环节留在了国内，但代价也清楚：经济结构可能更依赖单一矿产，产业高度依赖外部资本与技术，冶炼带来的环境和社会成本仍在考验治理能力。学者因此称其为“条件性成功”，而不是可以照搬的范本。

对欧盟来说，这是一次“战略自主”的检验：想摆脱依赖，却发现替代来源有限、成本更高。

一个问题留在这里：能源转型的浪潮里，资源国能不能靠政策，把自己从价值链低端往中高端推一步？规则又该给这种努力留多大空间？

印尼通过限制镍矿石出口，推动了加工环节向本国布局。它希望借此改变资源主要以原料形式进入国际市场的格局，为国内工业发展争取更多机会。

这条道路已经带来产业变化，也提出了新的问题。加工能力能否转化为更广泛的技术积累？外部投资能否与本地企业建立稳定联系？工业收益与环境、社会成本如何协调？

这些问题，是“工业文明观察”关注印尼的出发点。工业发展体现在工厂、设备和产量之中，也体现在人的技能、企业的成长，以及一个社会组织生产和分配收益的方式之中。

把矿石留在国内，是印尼作出的一项选择。让资源优势逐步转化为持续的工业能力，则是一段仍在展开的历程。

文字：欧少珍 刘畅

初审:黄文杰

复审：欧煜

终审：张四红